为贯彻落实民政部等9部门《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》(民发〔2017〕193号)、河南省民政厅等9厅委《关于加强农村留守老年人关爱服务工作的意见》(豫民文〔2018〕116号)文件精神，加快建立健全我市农村留守老年人关爱服务体系，构建养老、孝老、敬老的社会氛围，结合我市实际，现制定如下实施方案。

一、重要意义

党中央、国务院高度重视农村留守老年人关爱服务工作，党的十九大报告明确要求加快建立健全农村留守老年人关爱服务体系。建立健全关爱服务体系是关乎广大农村留守老年人的晚年幸福生活，关系到脱贫攻坚的目标实现，关系到社会和谐稳定和全面建成小康社会大局。各县（市、区）、各有关部门要充分认识加强农村留守老年人关爱服务工作的重要性和紧迫性，增强责任感和使命感，加大工作力度，采取有效措施，使农村留守老年人得到更好的关爱服务。

农村留守老年人是指因子女全部离开县域范围外出务工或经商等半年以上、留在农村生活、身边没有赡养人或者是赡养人没有赡养能力的60周岁以上老年人。随着我市经济社会发展和工业化、城镇化进程加快，农村进城务工和外出务工人员不断增多，农村留守老年人也在增多，由于子女长期不在身边，这些留守老人大多数还承担着繁重的农务劳动或者抚育孙辈的义务，不同程度存在着生活缺乏照料、安全缺乏保护、精神缺乏慰藉、失能缺乏护理等问题。农村留守老年人问题是我国工业化、城镇化、市场化和经济社会发展的阶段性问题，是城乡发展不均衡、公共服务不均等、社会保障不完善等问题的深刻反映，突出表现在家庭主体责任缺失、关爱服务体系不完善、工作机制不健全等方面，农村留守老年人关爱服务工作制度化、规范化、机制化建设亟待加强。

二、总体要求

(一)指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，以促进农村留守老年人安享晚年幸福生活为落脚点，建立健全农村留守老年人关爱服务体系，着力完善关爱服务网络，提升关爱服务能力，建立农村留守老年人联络人和定期探访制度，推广互助和为老志愿服务活动，使农村留守老年人得到基本生活照料和更好关爱服务。

(二)原则要求

1.家庭尽责。强化家庭和子女在赡养、扶养农村留守老年人中的主体责任和法定义务，子女或受委托监护人要依法尽责，为农村留守老年人给予生活照料、精神慰藉等关爱服务;加强对家庭监护和委托监护的督促指导，确保农村留守老年人得到妥善监护照料、亲情关爱和家庭温暖。

2.基层主导。把农村留守老年人关爱服务工作作为各级政府重要工作内容，落实各级人民政府属地管理责任，强化民政、公安、司法、老龄等有关部门的监督指导责任，切实保障农村留守老年人合法权益。

3.社会参与。充分发挥村(居)民委员会、老年协会、群团组织、社会组织、专业社会工作者、志愿者等各方面积极作用，建立社会化关爱服务工作机制，着力解决农村留守老年人在生活中遇到的困难和问题，形成全社会关爱农村留守老年人的良好氛围。

4.突出重点。加强资源统筹，以防范留守生活安全风险为重点，以经济困难的高龄、失能留守老年人为主要对象，强化生活照料、精神慰藉、安全监护、权益维护等基本服务，有针对性地开展农村留守老年人关爱服务。

(三)工作目标

力争到2020年，农村留守老年人关爱服务工作机制和基本制度全面建立，关爱服务体系初步形成，关爱服务普遍开展，养老、孝老、敬老的乡村社会氛围更加浓厚，全市农村贫困留守老年人全部脱贫。

三、主要任务

(一)摸清农村留守老年人基本情况

建立农村留守老年人定期排查摸底制度，准确掌握农村留守老年人的数量规模、经济来源、家庭结构、健康状况、照料情况、存在困难及监护人联系方式等基本信息，要重点排查经济困难家庭的高龄、失能留守老年人，建立健全留守老年人信息台账，实行分类动态管理。

(二)建立农村留守老年人关爱服务体系

1.完善养老服务设施建设。按照就近便利、小型多样、功能配套的要求，依托社区综合服务设施，加强农村日间照料中心、托老站、社区老年活动中心等养老服务设施建设。另外，在行政村和较大自然村，充分开发利用因教育资源优化撤并的学校房屋、村委会空闲办公室或租赁村内闲置的民房，通过政府、集体、社会和个人出资，建立小型互助式老年托老站和幸福院。行政村超过3000户的应至少设立1处床位10张以上的养老服务中心或日间照料中心。养老服务中心服务半径超过1000米，应配建面积不小于200㎡的居家养老服务站，不断扩大农村养老服务机构覆盖面，全面提升养老服务水平。农村日间照料中心（托老站）、居家养老服务站的建设补贴和运营补贴按照《郑州市城乡养老照料设施建设资助和运营管理暂行办法》（郑民文〔2018〕102号）文件执行。  

2.落实赡养人的主体责任。家庭是农村留守老年人赡养和关爱服务的责任主体。子女或其他赡养人要依法履行对老年人经济上供养、生活上照料和精神上慰藉的义务，扶养人要依法履行扶养义务。子女或其他赡养人、扶养人应当经常看望或者问候留守老年人，不得忽视、冷落老年人。支持家族成员和亲友对留守老年人给予生活照料和精神关爱，鼓励邻里乡亲为留守老年人提供关爱服务，避免让生活不能自理的老年人单独居住生活。子女因外出务工等原因不能履行赡养义务的，在尊重老年人意愿的前提下，赡养义务人可与亲属或其他有能力的人签订委托照顾协议并妥善安排老人生活，同时向村(居)民委员会及时、如实报告去向、联系方式等信息。对患有严重疾病、已经丧失自理能力的老年人，家庭内部应协商至少留下1名家属在家照料。对赡养人、扶养人不履行赡养、扶养义务的，村(居)民委员会、老年人组织或者赡养人、扶养人所在单位应当监督其履行;情节严重的，相关执法部门要依法追究其法律责任。

3.落实村(居)民委员会基础作用。村(居)民委员会要在县乡两级政府的统筹协调和组织引导下，加强留守老年人关爱服务工作。协助做好辖区内留守老年人基本信息摸查;定期探访留守老年人，及时了解其生活情况，在火灾高风险时段，组织人员入户开展消防关爱活动;将存在安全风险和生活困难的留守老年人作为重点帮扶对象，及时通知并督促其子女和其他家庭成员予以照顾，同时报告乡镇人民政府;将关爱服务纳入村规民约，增强村规民约对家庭赡养义务人的道德约束，发挥孝亲敬老典型的示范引导作用;推动形成孝敬父母、尊重老人、互帮互助、邻里相亲的良好乡村社会风尚。加强农村消防基础设施建设，在农村留守老年人集中居住、消防安全等级低的场所安装简易喷淋、独立式报警等装置。

4.发挥农村老年协会作用。农村老年协会是农村留守老年人关爱服务工作中的一支重要力量。要进一步加强基层老年协会建设，优先在基层老年协会工作开展较好的行政村安排农村老年人互助照料活动中心项目，支持将建好的农村老年人互助照料活动中心委托给老年协会管理、运行，并重点开展留守老年人关爱服务，创新以老助老、结对帮扶、抱团养老的方式方法，组织会员之间采取“一帮一”、“多帮一”、“一帮多”等形式，广泛开展低龄健康老人扶助高龄、失能老人的互助关爱活动。农村老年协会可以发挥老年人社会影响大、号召力强的优势，募集一定的资金用于为老服务工作。鼓励各地将具备资质的老年协会纳入政府购买服务承接主体。

5.动员社会力量开展关爱服务。广泛开展关爱农村留守老年人志愿服务。鼓励农村基层组织组建为老服务志愿者队伍。引导志愿者和志愿服务组织与留守老年人结对帮扶，为留守老年人提供内容丰富、形式多样、符合需要的志愿服务。探索推动社会工作专业力量参与农村留守老年人关爱服务。加大农村社会工作专业人才培养力度，支持农村基层组织、为老服务组织根据需要配备使用社会工作专业人才。发挥社会工作人文关怀、助人自助的专业优势，通过向乡、村延伸设立社会工作站点和政府购买服务等方式，及时为留守老年人提供心理疏导、情绪疏解、精神慰藉、代际沟通、家庭关系调适、社会融入等服务。支持社会组织为留守老年人提供关爱服务。鼓励有条件的地区统筹辖区为老服务资源，探索建立留守老年人关爱服务清单制度，定期梳理并发布留守老年人关爱服务项目内容和资源获取渠道，通过购买服务形式开展留守老年人关爱服务。可将符合条件的为老服务社会组织注册为慈善组织，落实税费减免等优惠政策，加快孵化培育专业化为老社会服务机构，提升其开展农村留守老年人安全防护、生活照料、紧急援助、康复护理等专业服务的能力，支持其连锁化、品牌化发展。鼓励农村经济合作社、农村电商组织等其他社会力量参与关爱留守老年人。

(三)建立健全农村留守老年人救助保护机制

以县（市、区）为单位，乡镇人民政府统筹指导，村(居)民委员会协助实施，建立农村留守老年人定期探访制度。村(居)民委员会要落实专人通过电话问候、上门访问等方式，及时了解或评估农村留守老年人生活情况、家庭赡养责任落实情况，将相关信息及时更新留守老年人信息台账，并为留守老年人提供相应援助服务，切实防范留守生活安全风险。推进家庭医生签约服务，为农村留守老年人提供连续性的健康管理服务。对独居、失能、贫困、高龄等特殊困难留守老年人要随时跟踪掌握情况并及时实施关爱救助，发现留守老年人外出流浪乞讨、遭受非法侵害、发生危重病情、患有严重精神疾病、面临重大困境等情况时，要及时向村(居)委会、乡镇人民政府或民政部门报告，紧急处置后，由乡镇人民政府依据有关要求和分工实施关爱救助。

四、保障措施

(一)加强组织领导。各地要建立健全党委领导下的政府支持保障、部门协同配合、村(居)民委员会和老年协会发挥骨干作用、社会力量广泛参与的农村留守老年人关爱服务工作机制。公安部门要依法严厉打击侵害留守老年人合法权益的违法犯罪行为。民政部门牵头做好工作协调，培养壮大农村养老服务和社会工作专业人才队伍，加强农村养老服务设施建设，将农村留守老年人关爱服务体系纳入农村养老服务体系统筹考虑。司法行政部门要做好法治宣传教育工作，依法为留守老年人提供法律援助服务。财政部门要积极支持农村留守老年人关爱服务工作，完善政府购买服务制度。人力资源社会保障部门要建立健全覆盖城乡居民基本养老保险、基本医疗保险等社会保障公共服务体系，逐步提升社会保障水平。文化广电新闻出版部门要依托基层综合性文化服务中心，为农村留守老年人提供丰富多彩的文化服务，丰富老年人精神文化生活。卫生计生部门要落实基本公共卫生服务项目，为65岁以上农村留守老年人提供健康管理服务，会同民政等部门推进医养结合工作。扶贫部门要落实脱贫攻坚政策，支持做好贫困留守老年人脱贫工作。老龄工作机构要统筹协调留守老年人关爱工作，培育和发展老年协会，维护留守老年人合法权益，加强孝亲敬老社会宣传与人口老龄化国情市情教育。

(二)提升保障能力。加强乡镇福利院基础设施建设，在满足农村五保对象集中供养需求的同时，向有需求的农村高龄失能留守老年人开展代养服务。继续推进农村互助照料中心和农村幸福院建设，为农村老年人特别是经济困难的高龄、失能农村留守老年人提供就近便利的日间照料服务或开展互助式养老，全面提升农村养老服务水平。充分发挥农村各类公共服务设施在留守老年人关爱服务中的支持作用。支持农村卫生服务中心为农村留守老年人提供健康管理、基本医疗和长期护理等服务。支持农村综合性文化服务中心、农村社区综合服务设施、老年学校、党员活动室等公共服务设施建设，鼓励其面向留守老年人开展服务。地方各级财政要优化和调整支出结构，支持做好留守老年人关爱服务工作。鼓励有条件的地区将村集体收入按一定比例用于农村留守老年人关爱服务。

(三)营造良好氛围。大力宣扬老龄化理念，倡导健康生活理念，开展健康生活知识教育，引导农村留守老年人保持身心健康。加强《中华人民共和国老年人权益保障法》及《河南省老年人权益保障条例》等法律法规宣传，提高子女或其他赡养人守法意识，督促落实赡养义务。加强孝亲敬老传统美德宣传，形成互帮互助、助老爱老的良好风尚，营造全社会正确对待、积极接纳、关心关爱留守老年人的友好环境。

(四)加强督促检查。各县（市、区）人民政府要切实落实在维护留守老年人权益中的基本职责，适时对工作落实情况开展督促检查并通报情况，对底数不清、风险隐患排查不扎实、突发事件处置不及时、关爱服务流于形式的要严肃处理。市民政局和市有关部门将及时研究解决工作推进中的问题和矛盾，及时总结和推广好的经验和做法，引导各地创新开展工作。

各县（市、区）民政部门要根据本实施方案，主动向党委政府汇报，会同有关部门抓紧制定和出台具体工作方案并组织实施，加快建立健全农村留守老年人关爱服务体系。